Suite au sauvetage de Chypre, le président de l’eurogroupe Jeroen Dijsselbloem a été fortement critiqué pour avoir dit ouvertement que l’UE compte s’arroger le droit de confisquer certains dépôts bancaires.
En vérité, la norme sur la résolution des crises bancaires en Europe, en discussion entre la Commission et le Parlement européen depuis le 6 juin 2012, comprend la proposition que les déposants qui ont plus de 100 000 euros (dites des dépôts non-garantis) soient impliqués dans les plans de sauvetage des banques et assument une partie des pertes.
Soulignons tout de même que comme on l’a vu dans le cas de Chypre, les ministres des Finances de toute la zone euro n’ont pas résisté à l’idée de mettre à profit tous les dépôts, y compris ceux en-dessous de la barre des 100 000 euros, bien que se rendant à l’évidence qu’il allait précipiter un bankrun dans toute la zone euro, ils ont dû faire marche arrière sur ce point.
Du bail-out au bail-in
La nouvelle politique de l’UE part de l’idée louable qu’il faut cesser de renflouer les banques en difficultés par l’argent du contribuable. A la place d’un « bail-out » (renflouement des banques en défaut grâce à un apport extérieur), l’UE passerait à une politique de « bail-in » (renflouement avec les ressources propres venant de l’intérieur de la banque).
En bref, un liquidateur nommé par l’Etat, une fois vendus les biens et les actions de la banque, renflouera celle-ci si besoin avec une partie ou tout l’argent des déposants. S’il était prévu que la norme entre en application en 2018, la crise bancaire à Chypre a permis d’avancer le calendrier.
Rappelons d’abord quelques déclarations publiques au niveau international :
- EUROGROUPE. Le 25 mars 2013, le président de l’Eurogroupe, Jeroen Dijsselbloem, accordait au Financial Times et à l’agence de presse Reuters un entretien dans lequel il estimait que reporter les risques que prend le secteur financier sur les épaules du public n’était pas la bonne approche. « Si une banque à risque ne peut pas se recapitaliser elle-même, alors nous discuterons avec les actionnaires et les créanciers obligataires, nous leur demanderons de contribuer en recapitalisant la banque et, si nécessaire, nous ferons de même avec les détenteurs de dépôts non garantis », expliquait le président de I’Eurogroupe.
- BANQUE CENTRALE EUROPEENNE. Un membre du Conseil de la BCE, Klaas Knot a reconnu dans le quotidien néerlandais Het Financieele Dagblad que cette politique est « sur la table depuis un certain temps ».
- COMMISSION EUROPEENNE. La Commission européenne, pour qui Chypre est « un cas unique », a également admis que cette option est à l’ordre du jour. Chantal Hughes, la porte-parole du Commissaire européen Michel Barnier en charge du Marché intérieur pour les services financiers, a déclaré le 26 mars : « Nous voulons retrouver une situation où le contribuable arrête de payer pour les banques. » Ainsi, il n’est « pas exclu que les dépôts supérieurs à 100 000 euros soient des instruments éligibles à emporter. Il n’est pas exclu, c’est une possibilité », a-t-elle précisé.
- DEPUTES EUROPEENS. Les propos de M. Dijsselbloem « ne sont pas incongrus. Ce concept fait partie des idées de législation sur la restructuration des banques », a aussi réagi sur Twitter la présidente de la Commission des affaires économiques du Parlement européen, la libérale britannique Sharon Bowles. Un eurodéputé suédois membre du Parti populaire européen (conservateur), Gunnar Hökmarkva, va proposer au Parlement européen un texte faisant participer les dépôts à tout sauvetage bancaire. « Les dépôts inférieurs à 100 000 euros sont protégés. Les dépôts au-dessus de 100 000 euros ne sont pas protégés et doivent être traités comme une partie du capital qui peut être sollicité », a-t-il détaillé.
- CANADA. Au Canada, le gouvernement vient de présenter son Plan d’action économique 2013. Ce plan (pp.144-145) annonce lui aussi que le gouvernement va étudier comment « réduire l’exposition aux risques » pour les contribuables, par la mise en place d’une politique de « bail-in ».
- ETATS-UNIS ET ROYAUME UNI. Le 10 décembre 2012, le Fonds de garantie des dépôts américain (FDIC) et la Banque d’Angleterre (BoE) ont publié ensemble une note de 18 pages, intitulée « La résolution active et globale d’institutions financières d’importance systémique (G-SIFI) », où la même stratégie de spoliation des dépôts est proposée. Les pertes doivent être assumées par les actionnaires et ceux que la note appelle les « créanciers non-sécurisés », ce qui laisse une bonne marge d’interprétation pour savoir de qui l’on parle.
Ce que propose le Commissaire européen Michel Barnier
Présenté le 6 juin 2012 par Michel Barnier comme la pièce maîtresse pour créer une Union bancaire en Europe, son plan de résolution des crises bancaires se prétend capable d’éviter des sauvetages dans l’urgence et coûteux pour les contribuables. Le plan permettrait à une autorité nationale ad hoc d’obliger l’établissement à céder des activités sans l’accord des actionnaires, de créer une « bad bank » ou, solution extrême, de procéder à un « bail-in ». « L’objectif est de protéger les contribuables. Les banques doivent payer pour les banques », indiquait alors Michel Barnier.
Ainsi, la « Directive du Parlement européen et du Conseil établissant un cadre pour le redressement et la résolution des défaillances d’établissements de crédit et d’entreprises d’investissement » du 6 juin 2012 annonce d’emblée qu’il fait créer un « régime particulier pour la résolution », puisque « l’expérience acquise lors de différentes crises bancaires montre que les législations en matière d’insolvabilité ne sont pas toujours adéquates pour gérer efficacement la défaillance d’établissements financiers, dans la mesure où elles ne tiennent pas dûment compte de la nécessité d’éviter de compromettre la stabilité financière ».
Un régime de « résolution bancaire » permettrait de résoudre le problème et de « limiter l’exposition du contribuable ». « Dans ce processus, il faut aussi veiller à garantir la sécurité juridique, la transparence et la prévisibilité en ce qui concerne le traitement des actionnaires et des créanciers de la banque, et préserver la valeur qui, en cas de faillite, pourrait être détruite. De plus, en mettant fin à la certitude implicite d’un renflouement externe des établissements au moyen de fonds publics, l’option de la résolution devrait encourager les créanciers non assurés à mieux évaluer les risques liés à leurs investissements. »
La proposition précise que « Si les conditions de déclenchement de la résolution sont réunies, les autorités de résolution pourront employer les instruments de résolution suivants : (a) cession des activités ; (b) établissement-relais ; (c) séparation des actifs ; (d) renflouement interne (bail-in) ».
Parmi les outils du « bail-in », il est clairement noté que « les autorités de résolution devraient avoir le pouvoir de procéder au renflouement interne pour tous les engagements de l’établissement. Il existe toutefois certains engagements qui seraient exclus ex-ante (tels que les engagements garantis, les dépôts couverts et les engagements d’une durée résiduelle inférieure à un mois) ».
Par soustraction, cela veut clairement dire que les dépôts « non-garantis » (au-dessus de 100 000 euros) ne seront pas exclus.
Encore plus grave : le fait que dans chaque pays les Fonds de garantie des dépôts, qui sont supposés garantir tous les dépôts des citoyens à hauteur de 100 000 euros comme le préconise la Directive 94/19/EC de l’Union européenne, seront eux aussi mis à contribution pour participer financièrement aux plans de résolution bancaire, puisque grâce au mécanisme de résolution, tel est l’argument, l’on peut éviter la contagion et donc les dépenses du Fonds de garantie !
Ce que proposent Karine Berger et Pierre Moscovici
En France, le gouvernement, tout en évoquant le fait qu’il faut attendre une loi européenne dans ce domaine pour pouvoir aller plus loin, précise dans la loi de réforme bancaire certaines conditions d’un « bail-in » en cas de défaillance bancaire. Seront mis à contribution, d’abord les actionnaires, puis les SICAV, les FCP puis les créanciers obligataires.
En ce qui concerne les dépôts, rien dans la loi ne permet de soupçonner que les dépôts en-dessous de 100 000 euros ne soient pas protégés. Faut-il conclure qu’en l’absence de spécifications les autres le seront ?
De toute façon, il y a quelques petits détails à traiter pour que cette garantie puisse réellement être effective le jour où elle sera nécessaire. D’abord, l’on constate que chez nous, le Fonds de garantie des dépôts ne dispose que de 2 milliards d’euros : un peu léger pour couvrir les 1776 milliards d’euros éligibles à être couverts par le Fonds. Évidemment, en France, nos banques « universelles » sont si solides, que le cas ne se présentera pas...
Ensuite, en accord avec cette cuisine bruxelloise, la loi de réforme bancaire élaborée par Karine Berger et Pierre Moscovici (article 6) prévoit de fusionner l’argent de ce Fonds avec le Fonds de résolution bancaire géré par l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) !
Comme le regrette Olivier Berruyer sur son site, lors des discussions sur la réforme bancaire au Parlement, « l’amendement visant à séparer l’argent du Fonds de garantie des dépôts de celui du Fonds de résolution (visant à recapitaliser des banques mourantes) a été rejeté une 4e fois : j’ai peu de doutes, l’argent du fonds sera utilisé en priorité pour les banques et pas pour les déposants, cela a été dit clairement dans les débats. RIP votre épargne… »
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